3.6 Grondbeleid

In de Nota Grondbeleid 2019 is het voortzetten van het faciliterend grondbeleid vastgelegd in combinatie met een actiever grondbeleid binnen strikte beleidsmatige en financiële kaders. In het coalitieakkoord heeft het college de ambitie uitgesproken om het instrument actief grondbeleid vaker in te zetten. Ook zijn er diverse (tussen)vormen mogelijk waarin de gemeente samenwerkt met private of andere publieke partijen (de zogenaamde PPS-constructies of deelnemingen).

Actief Grondbeleid

Actief grondbeleid ligt voor de hand wanneer de gemeente een grondpositie heeft, of kan verkrijgen door expiratie van het erfpachtrecht. Daarnaast koopt de gemeente in bepaalde gevallen actief grond aan om beleidsdoelen te realiseren, juist waar de private sector beleidsmatig gewenste ontwikkelingen laat liggen.

Zoals uit de Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG) 2022 blijkt, neemt het volume van de gemeentelijke grondexploitaties in de komende jaren af. Toch blijft actief grondbeleid en het voeren van gemeentelijke grondexploitaties een middel om zelf te sturen op realisatie van gemeentelijke doelstellingen. Bij de keuze om gemeentelijke beleidsdoelstellingen binnenstedelijk, zoals in CID en Binckhorst, te realiseren, is dat vrijwel onmogelijk zonder gemeentelijke middelen. Ook daar waar het faciliterend grondbeleid betreft. Niet alleen door onrendabel (maatschappelijk) programma, maar ook de hoge binnenstedelijke kosten. Inmiddels doet het Rijk een handreiking met mogelijkheden tot cofinanciering.

Er zal worden onderzocht op welke wijze een meer actief grondbeleid een bijdrage kan leveren aan het halen van de doelstellingen uit het coalitieakkoord en wat de omvang van de benodigde middelen hiervoor is. Hierbij moet gedacht worden aan het opkopen van expirerende erfpachtrechten om de realisatie van voorzieningen en/of sociale woningbouw mogelijk te maken.

Aan het begin van de coronacrisis was er grote onzekerheid over de marktontwikkelingen. Nu, twee jaar later, heeft de economie haar veerkracht getoond, maar is corona niet weg en spelen naast de oorlogssituatie in Oekraïne nog belangrijke ontwikkelingen. De inflatiecijfers zijn momenteel ongekend hoog en lijken niet snel terug te veren waardoor een onzekere situatie bestaat (CPB). Juist ook in de bouwsector is dit zichtbaar. De kosten voor grondstoffen en bouwmaterialen zijn fors gestegen, met name voor staal, klei en aluminium. Aannemers hebben moeite om momenteel prijsafspraken te maken. Daarbij mag ook niet krapte op de arbeidsmarkt uit het oog worden verloren, deze is momenteel krapper dan ooit. Daarnaast is de gemiddelde hypotheekrente in korte tijd verdubbeld. Tot nu toe stijgen de huizenprijzen nog altijd vanwege onderliggende tekorten, maar deze stijging vlakt al wel af en meer nog dan in andere sectoren manifesteren genoemde effecten zich vaak vertraagd in de bouwsector. Er zijn dan ook scenario’s waarin de huizenprijzen onvoldoende meegroeien met de kosten en de productie verder onder druk komt te staan. Welk effect dit allemaal heeft op de vastgoedontwikkelingen is moeilijk te voorspellen, er is sprake van een hoge mate van onzekerheid richting de toekomst.

Te realiseren vastgoedprogramma in de grondexploitaties

Medio 2022 heeft de gemeente 40 grondexploitaties waaronder twee gemeentelijke grondbanken (Vroondaal en Regentesse Zuid). Daarnaast is sprake van een viertal verbonden partijen die een grondexploitatie voeren waarin de gemeente participeert. Dit zijn de GEM Vroondaal, de Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld (OCWV), het Industrieschap Plaspoelpolder (IPP) en Bedrijvenschap Harnaschpolder (HP).

De gronduitgifte voor woningbouw zoals is opgenomen in de MPG 2022 ziet er als volgt uit.

 
Vanuit de totale grondexploitatieportefeuille zal de komende jaren (2022-2030) naar verwachting grond worden uitgegeven voor meer dan 8.000 woningen, waarvan ongeveer 32% voor sociale woningbouw en daarnaast nog ongeveer 11% voor overig goedkoop (koop met een koopprijs tot € 206.000 en studentenwoningen). Het merendeel van de nog uit te geven grond is voor appartementen. Bij nieuwe plannen, zowel die van de gemeente als die van particuliere ontwikkelaars in de prioritaire gebieden, is 30% sociale woningbouw vereist. Met het Urgentieprogramma sociale en betaalbare woningbouw (RIS307299 Prestatieafspraken 2021 met woningcorporaties en Huurdersorganisaties) blijft het de inzet om met nieuwe toekomstige gemeentelijke grondexploitaties en actief grondbeleid het aandeel sociale woningen op niveau te krijgen en houden. Het vaststellen van de grondexploitatie Dreven-Gaarden-Zichten fase 1 begin 2022 levert  een belangrijke bijdrage aan deze inzet omdat binnen deze grondexploitatie meer dan 50% van het totale woningbouwprogramma bestaat uit sociale huurwoningen (1.605 van de 3.115).

In de grondexploitaties van de verbonden partijen waar woningen gerealiseerd worden (OCWV en Vroondaal) wordt nog grond uitgegeven voor de bouw van iets meer dan 1.000 woningen.

In onderstaande tabel is het niet-woningbouw programma weergegeven in de gemeentelijke grondexploitaties en verbonden partijen (gezamenlijk). Dit bestaat grotendeels uit grond voor bedrijven en commercieel vastgoed (inclusief parkeren).

Het merendeel van dit programma bestaat uit het programma bedrijven binnen de grondexploitatie Harnaschpolder (in de periode 2022 – 2023 nog meer dan 85.000 bvo m ² uit te geven). Ruim 96% van het nog uit te geven programma wordt naar verwachting in de periode 2022–2025 uitgegeven. Net als bij woningbouw, is te zien dat op korte termijn daarmee de realisatie sterk terugloopt.

In het MPG 2022 wordt verder ingegaan op het te realiseren vastgoedprogramma in de grondexploitaties.

Faciliterend Grondbeleid

De gemeente voert bij faciliterend grondbeleid zelf geen grondexploitatie. De gemeente bevordert particuliere initiatieven en neemt waar mogelijk (planologische) belemmeringen weg en ondersteunt, door begeleiding, de realisatie. Eventueel stimuleert de gemeente private investeringen door te investeren in publieke voorzieningen, zoals infrastructuur en openbare buitenruimte.

De kosten die de gemeente maakt voor initiatieven die niet binnen het geldende bestemmingsplan passen, worden zoals wettelijk voorgeschreven verhaald via een anterieure overeenkomst of een exploitatieplan of in geval van Binckhorst via de Beleidsregel Kostenverhaal. Gemeentelijke (plan)kosten bij initiatieven die wel passen binnen de planologische kaders/bestemmingsplan worden via de leges verhaald.

In die gevallen waar een initiatiefnemer een globaal maar integraal advies wil krijgen kan deze zijn plan voorleggen aan het Haags Initiatieven Team. Wanneer initiatiefnemers een op hun locatie toegespitst advies willen kan de gemeente op verzoek van initiatiefnemer en tegen vergoeding een Planuitwerkingskader (PUK) opstellen. In een PUK worden voorwaarden gesteld waarbinnen de plannen nader uitgewerkt dienen te worden. De initiatiefnemer kan vervolgens een omgevingsvergunning aanvragen, eventueel in combinatie met een planologische wijziging.

Anterieure overeenkomsten en exploitatieplannen

Wanneer de gemeente door een planologische wijziging (bijvoorbeeld een nieuw bestemmingsplan) een nieuwbouwplan mogelijk maakt van een initiatiefnemer op diens eigen grond is de gemeente op basis van afdeling 6.4 Wet ruimtelijke ordening (Wro) verplicht om de kosten die zij maakt voor het bouwplan te verhalen op de initiatiefnemer. Het gaat dan bijvoorbeeld over plankosten of kosten voor het bouwrijp maken en inrichten van de openbare ruimte, zoals die ook voorkomen in gemeentelijke grondexploitaties. Het verhalen van de kosten moet verzekerd zijn voordat de planologische wijziging in werking treedt. De gemeente kiest hierbij primair voor het sluiten van een anterieure overeenkomsten met de initiatiefnemer. Lukt het sluiten van een anterieure overeenkomst niet (tijdig), dan zullen de gemeentelijke kosten via een exploitatieplan (artikel 6.12, lid 1 Wro) verhaald worden op de initiatiefnemer(s). Als de gemeentelijke kosten toch niet volledig kunnen worden verhaald, bestaat de reserve Voorfinanciering Actief en Faciliterend Grondbeleid om tegenvallers op te vangen.

Dit laat onverlet dat ook bij faciliterend grondbeleid structurele gemeentelijke dekking nodig kan zijn het niet mogelijk is om alle integrale kosten te verhalen gegeven de wettelijke mogelijkheden. Wanneer er sprake is van zogenoemde macro-aftopping is de waardesprong van het initiatief te laag om de volledige bijdrage te kunnen verhalen. In dat geval moet de gemeente het resterende deel voor eigen rekening moet nemen, maar alleen als de gemeente instemt met initiatief. De gemeente kan niet gedwongen worden kosten te maken, maar moet dan ofwel het plan afwijzen op financiële haalbaarheid of alsnog middels anterieure overeenkomst tot een hogere bijdrage komen. Hetzelfde geldt voor situaties waarbij gemeentelijke kosten niet aan nieuwe initiatieven maar aan de bestaande stad toegerekend moeten worden. Ook in die gevallen is het de gemeente die de kosten zal moeten dragen als het initiatief wordt goedgekeurd.

Omgevingswet

In de Omgevingswet, die naar verwachting per 1 januari 2023 in werking treedt, staat het omgevingsplan centraal. Dit is een nieuw instrument dat op den duur het bestemmingsplan zal gaan vervangen. In het omgevingsplan wordt ook het kostenverhaal opgenomen.

Bij wijze van pilot is het omgevingsplan Binckhorst (bestemmingsplan met verbrede reikwijdte) begin 2019 in werking getreden. Hierin is het kostenverhaal in een Beleidsregel Kostenverhaal als bijlage van het Omgevingsplan Binckhorst geregeld en maakt het deel uit van het vergunningentraject. Een anterieure overeenkomst wordt niet toegepast. De Beleidsregel Kostenverhaal geeft vooraf inzicht in de bijdrage. Deze bijdragen worden vervolgens aangewend om de gemeentelijke investeringen zoveel mogelijk te dekken.

Samenwerking met derden, verbonden partij

Naast de uitgifte van gemeentegrond en het faciliteren van particuliere plannen op grond van derden, werkt de gemeente ook samen met private partijen of andere publieke partijen, waarbij de gemeente met deze partij(en) afspraken maakt over het programma en het delen van regie en risico. Met private partijen kunnen diverse contractvormen gesloten worden. Samenwerken met publieke partijen vindt zijn basis in de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). Over deze zogenaamde verbonden partijen wordt separaat gerapporteerd in de paragraaf Verbonden partijen.

De gemeente neemt deel in vier verbonden partijen met grondexploitaties: Bedrijvenschap Harnaschpolder (HP), Industrieschap Plaspoelpolder (IPP), Vroondaal en Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld (OCWV). Voor deze verbonden partijen (met gezamenlijke grondexploitaties) raamt de gemeente haar eigen financiële risico’s. Als deze niet gedekt kunnen worden vanuit een verwacht positief eindresultaat moet dit risicoaandeel worden opgevangen door de Reserve Grondbedrijf.