3.3 Weerstandsvermogen

 In de programmarekening 2021 (RIS312006) is de raad voor het laatst geïnformeerd over risico’s die de gemeente loopt en van invloed zijn op de gewenste hoogte van het weerstandvermogen.

Risico buiten de inventarisatie weerstandsvermogen 

Uitspraak Hogeraad in REMU-claim verkoop Eneco.  
In juni 2022 heeft de Hoge Raad arrest gewezen en het verzoek van REMU verworpen. De cassatie heeft  niet geleid tot een andere uitspraak. De gemeente hoeft derhalve ook geenrekening meer te houden met dit risico. Dit bijzondere risico bestond vanaf de verkoop van Eneco en viel buiten de inventarisatie van het benodigd weerstandscapaciteit.

Grondbedrijf
De risico’s voor het grondbedrijf worden in paragraaf 3.6 Grondbeleid beschreven en maken deel uit van de berekening reserve grondbedrijf.

Belangrijke risico’s voor het grondbedrijf zijn:
Projectrisico’s: Het voeren van grondexploitaties brengt risico’s met zich mee. Per grondexploitatie worden projectspecifieke risico’s geïdentificeerd en gewaardeerd. Bij de Meerjarenprognose Grondbedrijf (MPG) 2022 is er sprake van circa € 20,7 mln. aan projectspecifieke risico’s bij grondexploitaties en deelnemingen. Dit is hoger dan bij de programmarekening 2021, met name als gevolg van toevoeging (inclusief dekking) van de grondexploitatie Dreven-Gaarden-Zichten fase 1. Daarnaast wordt er € 4,1 aan projectkansen voorzien.

Marktrisico’s: De financiële effecten van negatieve marktomstandigheden worden op portefeuilleniveau inzichtelijk gemaakt. Het gaat dan met name om tegenvallende grondprijsontwikkeling of hogere kostenontwikkeling dan verwacht of het afnemen van de vraag. Gelet op de ontwikkelingen in de economie wordt rekening gehouden met hogere prijsontwikkeling (inflatie) als gevolg van tekorten aan personeel en materialen, hogere energieprijzen en rentestijging. Dit alles werkt, samen met de beperking van leencapaciteit in de hypotheekmarkt, tevens door als risico aan de opbrengstenzijde van grondexploitaties. De totale kosten -en opbrengstenrisico’s voor de huidige grondexploitatieportefeuille zijn dan ook hoger dan vorig jaar en zijn berekend op € 36,5 mln.

Risico’s ter berekening van de hoogte van de algemene reserve  
Om de wenselijke hoogte van de weerstandscapaciteit te berekenen, worden de grootste risico’s, groter dan € 2,5 mln., die de gemeente loopt in beeld gebracht. In de onderstaande tabel zijn de grote risico’s, de kans dat deze zich voordoen en kosten die daar mee zijn gemoeid, opgenomen, ter berekening van de wenselijke hoogte van de algemene reserve. Vervolgens worden deze risico’s afzonderlijk nader toegelicht.

Ontwikkeling ten opzichte programmarekening 2021
Bij de programmarekening 2021 is de Raad voor het laatst geïnformeerd over risico’s  De eerder opgenomen risico’s als gevolg van herverdeling gemeentefonds 2023 en accres gemeentefonds per 2023 zijn verwerkt in deze begroting en derhalve niet meer opgenomen is de huidige berekening.

Ook zijn de eerder opgenomen risico’s inzake  tot afname van de middelen voor Wet Sociale Werkvoorziening, aangescherpte normeringen voor bouwprojecten en vastgoed (PFAS, PAS en loden waterleidingen) niet meer opgenomen in de berekening omdat financiële impact bij voordoen is kleiner dan € 2,5 mln.. Het risico herverdeling gemeentefonds is vervallen. Dit risico heeft zicht voorgedaan en is in de begroting verwerkt. Tot slot is het risico Covid (crisis na de crisis) vervallen omdat naar de huidige inzichten geen sprake meer is van een crisis op dit punt.

De risico’s hebben opgeteld een maximale waarde van € 251,9 mln. Ten opzichte van de laatst vastgestelde begroting is dit een afname van € 25,1 mln.

Opname in de risicoparagraaf betekent geen automatische verrekening met de algemene reserve als het risico zich daadwerkelijk voordoet. Eerst worden tegenvallers binnen het desbetreffende programma opgevangen. Het is zeer onwaarschijnlijk dat alle risico’s tegelijkertijd optreden. Er zijn allerlei scenario’s mogelijk. Het onderzoeken van verschillende scenario’s gebeurt met het risico-cumulatiemodel. Dit werkt als volgt: in een simulatie is aan de hand van een kansberekening een verdeling van de risico’s gemaakt die laat zien dat het zeer onwaarschijnlijk is dat alle risico’s tegelijkertijd zullen optreden. Om het weerstandsvermogen te baseren op een zekerheidspercentage van 100% is te voorzichtig. Er blijft dan onnodig geld gereserveerd voor een statistisch erg onwaarschijnlijk scenario. Daarom is gekozen voor een zekerheidspercentage van 95%.  

Daarnaast wordt er rekening mee gehouden of een risico zich incidenteel of structureel voordoet. Wanneer een risico zich incidenteel voordoet, krijgt dit risico een wegingsfactor van 1. Wanneer een risico zich structureel voordoet krijgt dit risico een wegingsfactor van 1,5. Als een structureel risico zich voordoet worden de gevolgen in de meerjarenbegroting verwerkt. In het eerste jaar zal wijziging van de lopende begroting zonder ingrijpende beleidsmatige gevolgen doorgaans niet goed mogelijk zijn, voor dat jaar wordt daarom het gehele financiële gevolg meegenomen in de bepaling van het maximale bedrag. De financiële gevolgen van optredende risico's in het tweede jaar zijn voor de helft van het bedrag meegenomen, om zodoende rekening te houden met enige overgangstermijn. Voor het derde jaar en daarna is er van uitgegaan dat het risico is verwerkt in de meerjarenbegroting.

Een belangrijk voordeel van het opnemen van deze risico’s in dit model is dat rekening gehouden wordt met deze combinatie van kansen. De hoogte van algemene reserve berekend met dit risico-cumulatiemodel bedraagt € 107 mln. De huidige stand van de algemene reserve is € 60,2 mln. Hiermee komt het actuele weerstandsvermogen uit 0,56.  De verwachting is dat dit toeneemt tot 0,64 eind 2023.Het blijft daarmee zaak het ingezette herstelplan voor de algemene reserve uit te voeren.

Ontwikkelingen weerstandscapaciteit
In 2020 heeft de gemeente een herstelplan opgesteld om de algemene reserve aan te vullen na inzet van een deel van de algemene reserve voor de opvang van de coronacrisis.

Dit herstelplan bestaat uit:

• het verkopen van gemeentelijk vastgoed dat geen beleidsmatig doel dient waarbij de boekwinsten ten gunste van de algemene reserve worden gebracht;
• het toevoegen van de vrij te besteden bespaarde rente in de komende jaren;
• het vasthouden van jaarrekening resultaten die conform de bestaande spelregels aan de algemene reserve worden toegevoegd.

Motie sterk het weerstandvermogen aan.
Bij het vaststellen van de programmarekening 2021 en het besluit inzake resultaatbestemming 2021 (RIS 312073) is als uitwerking van de Motie “Sterk het weerstandsvermogen aan” (RIS 310571) een bedrag van € 1,7 mln. toegevoegd aan de algemene reserve.  

Op basis van de voorliggende programmabegroting 2023-2026 bedraagt de algemene reserve per 31 december 2023 € 77,9 mln.

Opgenomen risico:

Rampen en zware ongevallen                   kans 1%, impact € 63,5 mln. 
De gemeente heeft geen reserveringen voor risico’s van rampen die Den Haag kunnen treffen (watersnood, extreme weersomstandigheden, epidemieën, explosies, ongevallen etc.). De schade die het gevolg kan zijn van een dergelijke gebeurtenis is aanzienlijk zo hebben we bijvoorbeeld gezien bij de vuurwerkramp in Enschede en recent bij de overstromingen in Zuid Limburg. De kosten voor de gemeente van zo’n ramp laten zich lastig ramen. Daarnaast geldt dat in bepaalde gevallen een deel van de kosten door het Rijk gedekt worden op basis van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS).

De € 63,5 mln. is gebaseerd op 10% van de kosten rampenbestrijding, voorzieningen slachtoffers en wederopbouw voor een periode van 5 jaar. (Uit SEO onderzoek stresstest gemeente Den Haag uit 2012 (RIS 249017).Doordat de kans op 1% is geraamd, is het effect op de benodigde weerstandscapaciteit beperkt.  

Eigen risico verzekeringen                   kans 10%, impact € 5,4 mln. 
De gemeente heeft een hoog eigen risico op verzekeringspolissen afgesloten, omdat dit per saldo financieel voordeliger is. Deze keuze bevat desalniettemin een risico. Wanneer zich verschillende calamiteiten tegelijk voordoen is de totale eigen bijdrage van de gemeente hoger dan in de reguliere begroting kan worden opgevangen. Bovendien heeft de gemeente ervoor gekozen de fraude- en berovingsverzekering in eigen beheer te nemen omdat de premie hiervan niet opweegt tegen het risico. Het maximale risico dat de gemeente loopt is € 5,4 mln. De kans dat zich dit risico voordoet is klein. 

Grote projecten                        kans 25%, impact € 25 mln. 
De gemeente voert projecten om de gestelde beleidsdoelen te behalen. Dit komt altijd tegen een zeker financieel risico dat vooral zichtbaar is bij grote ruimtelijke- en ICT-projecten. In de komende jaren zal de gemeente voor € 1,20 mld. aan investeringen doen (voor ca. 3/4e deel met gemeentelijke middelen gefinancierd) in infrastructuur, scholen, vastgoed, ICT, etc. Binnen projecten vindt risicomanagement plaats. Dit betekent dat risico’s periodiek worden herijkt en dat wordt gestuurd om te voorkomen dat risico’s optreden. Voor onafwendbare risico’s kan aanspraak worden gedaan op het budget onvoorzien dat bij elk project beschikbaar wordt gesteld. In de P&C documenten wordt gerapporteerd over de ontwikkelingen. De raad heeft de mogelijkheid om grote projecten aan te wijzen als GRIP project. Voor deze projecten wordt ieder halfjaar een voortgangsrapportage aangeboden met het verloop van uitgaven, risico’s en reserves. 
Den Haag stuurt met deze toegelichte methodiek op het tot een goed einde brengen van grote projecten. Dit biedt geen absolute zekerheid, er is altijd een mogelijkheid dat tegenvallers (of meevallers) ontstaan op individuele grote projecten. Dat kunnen bouwkosten betreffen, maar ook de gevolgen voor de exploitatie van nieuwe voorzieningen. Als extra maatregel nemen we daarom een risico op voor grote projecten in het weerstandsvermogen van de gemeente Den Haag. De omvang van het risico bij optreden wordt gewaardeerd op € 25 mln. (dit betreft ca. 2,0% van de investeringsportefeuille) en de kans van optreden wordt ingeschat op 25%. Er is geen verwachting dat projecten niet binnen budget kunnen worden afgerond, maar als dit toch optreedt, kan de gemeente tegenvallers van grote projecten opvangen.

Gascrisis en inflatie                                                           kans 50%, impact € 42 mln.  
Nederland heeft sinds maart 2022 te maken met de gevolgen van de crisis in Oost-Europa zowel in maatschappelijke als in economische zin. De crisis heeft impact op de economie. Voor nu vooral zichtbaar in de vorm van sterk stijgende prijzen. Deels zal de gemeente als gevolg van een inflatie ook een hogere gemeentefondsuitkering ontvangen.

De oorlog in Oekraïne en de daarop volgende sanctiepakketten tegen Rusland hebben ingrijpende economische gevolgen voor de Nederlandse economie. Dat geldt voor alle sectoren. Er is sprake van zeer sterk stijgende energieprijzen en toenemende schaarste aan grondstoffen en onderdelen.

Deze stijging is groter dan de compensatie die de gemeente uit het gemeentefonds ontvangt. Voor de bouw en de daarbij betrokken toeleverings- en productieketen ontstaan hierdoor snel toenemende onzekerheden, van ontwerp tot en met de oplevering van projecten. Dat leidt er tevens toe dat ook het aanbieden en accepteren van offertes en sluiten van nieuwe contracten voor zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers risicovoller en onzekerder is geworden. We zien nu al dat projecten uitgesteld worden en dat projecten vertraagd worden door de prijsstijgingen en verstoringen in de keten. De inflatie werkt door in alle onderdelen van de begroting. Onder meer voor:  

• de lasten van het eigen energiegebruik;
• groter beroep op armoederegelingen zoals schuldhulpverlening;
• investeringen en onderhoud dat in een sneller tempo duurder wordt dan de gemeente gecompenseerd voor de inflatie;
• afwijkingen in de inflatiepercentages waarmee de gemeente door het Rijk gecompenseerd wordt en de inflatievergoeding die de gemeente in bepaalde gevallen contractueel aan derden dient te betalen.

Daarom is nu niet goed in te schatten welk deel structureel is of dat de inflatie deels incidenteel is. Onbekend tot welke beleidsmatige reacties de rijksoverheid zich genoodzaakt ziet. Daarom wordt voor dit moment het resterende risico voor de gemeente geschat op 3 procent van de gemeentefondsomvang, wat tot een risico van € 42 mln. Uiteraard wordt dit risico gemonitord en in de jaarrekening geactualiseerd.  

Stijging marktrente                                                                                                  kans 25%, impact € 7,3 mln.
De gemeente sluit langlopende leningen af ter financiering van investeringen. Ultimo 2022 had de gemeente ruim € 1,430 mld. aan langlopende leningen afgesloten. Ultimo 2023 is dat € 1,480 mld. De trend van daling van de marktrente is na jaren gekeerd. In 2022 is de lange rente snel gaan stijgen. Als de rente stijgt, moet de gemeente meer rente betalen. Dit risico wordt beperkt doordat de gemeente in 2020 voor de toen voorziene liquiditeitsbehoefte voor de komende jaren (2022-2024) gedeeltelijk heeft afgedekt met forwards (RIS305846). Dat wel zeggen dat Den Haag al leningen heeft afgesloten die in de toekomst geeffectueerd worden. Het gaat daarbij om de volgende vier langlopende leningen: € 150 mln. tegen 0,357% (in januari 2022 gestort), € 150 mln. tegen 0,425% (in oktober 2022 gestort), € 150 mln. tegen 0,494% per juli 2023 en € 200 mln. tegen 0,530% per januari 2024.Door de lange looptijd van de bestaande leningen en de afgesloten forwards blijft Den Haag de komende jaren nog profiteren van de lage rente. Door de gekozen financieringsconstructie werkt een verhoging van de marktrente met vertraging door in de begroting.

Op basis van de huidige verwachtingen stijgt  rente  in 2022 verder.. Met de kennis van nu schat de gemeente in  de nu te voorziene stijging van de marktrente, door de afgesloten forwards, in de eerste jaren is op te vangen binnen de bestaande begroting. Uiteraard hangt dit ook af van de ontwikkeling van de daadwerkelijke financieringsbehoefte, alsmede het tempo en de mate waarin de marktrente zich ontwikkelt. Ondanks de bovengenoemde risico beperkende maatregel, dient de gemeente  rekening te houden met een resterend risico op een mogelijke  stijgende rentelast in de latere jaren van de meerjarenbegroting. Gegeven de Haagse situatie houdt de gemeente rekening met een risico van een stijging van de rente over de gemeentelijke leningenportefeuille van 0,50procentpunt. De impact van mogelijke renteverhoging is vergroot van € 6,3 mln. naar € 7,3 mln. ten opzichte van rekening 2021. Daarnaast is de kans optreden verhoogt van 10 naar 25 procent.

Jeugdzorg open-einde-regeling                                                                             kans 50%, impact € 25 mln. 
Toen in 2015 het kabinet de verantwoordelijkheid aan de gemeente overdroeg, is tegelijkertijd fors bezuinigd. De jeugdzorg is een open-einde-regeling, waardoor de gemeente verplicht is de jeugdzorg te verstrekken die nodig is. Verwijzingen voor de jeugdzorg worden niet alleen door de gemeente gedaan, maar ook door huisartsen, gecertificeerde instellingen (GI’s), rechters en medisch specialisten. Hierdoor is de mogelijkheid om te sturen op lasten beperkt. Recent leiden de effecten van de coronamaatregelen en de extra zorg die gezinnen nodig hebben door de toeslagaffaire tot extra kosten voor jeugdzorg.   

Uit onderzoek van Andersson Elffers Felix (AEF) in 2020 in opdracht van het Rijk en de VNG blijkt dat gemeenten € 1,6 miljard tot € 1,8 miljard meer uitgeven aan jeugdzorg in 2019 dan dat ze aan middelen vanuit het Rijk hiervoor ontvangen. Ook de ingestelde commissie van wijzen kwam in haar arbitrage-uitspraak tot dezelfde conclusie als het AEF. Het tekort landelijk is structureel € 1,8 miljard. Daarvan moet € 1 miljard worden ingevuld door de landelijke hervormingsagenda en € 0,5 miljard door extra maatregelen van het Rijk.
De maatregelen waar gemeenten, jeugdhulpaanbieders en Rijk samen voor staan kennen een ingroeipad. Het verschil met het initiële tekort van € 1,8 miljard krijgen gemeenten extra van het Rijk.
Voor de gemeente Den Haag betekent dit dat de extra rijksmiddelen dalen van circa € 60 mln. in 2022 tot circa € 10 mln. structureel per 2027. Daartussen zitten maatregelen uit de hervormingsagenda en van het Rijk, die in Den Haag voor circa € 50 mln. lagere uitgaven moeten zorgen. 
Dit is risicovol, omdat de hervormingsagenda vertraagd is maar de bezuiniging vooralsnog blijft staan.
De nieuwe werkwijze vanuit het toekomstperspectief Jeugd (lokaal contract, minder aanbieders, populatiebekostiging, etc.) sluit aan bij de landelijke hervormingsagenda en is naar verwachting in 2026 volledig geïmplementeerd. De eerste jaren zijn nog weinig besparingen te verwachten.

Jeugdhulp als openeinderegeling is dan ook onderdeel van de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit. Door de extra middelen in de eerste jaren, de hervormingsagenda en het in 2022 door de raad geaccordeerde toekomstperspectief Jeugd is het risico ten opzichte van de jaarrekening 2021 neerwaarts bijgesteld van € 40 mln. naar € 25 mln.

Btw-compensatiefonds                      kans 35%, impact € 12 mln. 
Het Rijk heeft een maximum gezet op het btw-compensatiefonds. Bij meer uitbestedingen of bij grote investeringen van gemeenten, is de kans reëel dat de gemeenten meer btw bij het Rijk declareren dan er in het btw-compensatiefonds zit. Het Rijk dekt dat tekort op het btw-compensatiefonds dan met een uitname uit het gemeentefonds. We schatten het maximale risico voor alle gemeenten samen op 10% van het btw-compensatiefonds van € 3,0 mld. Het Haagse aandeel daarvan is 4,0%. Waarmee het Haagse aandeel op afgerond € 12 mln. komt. 

Wmo Open-einde-regeling, verdeelmodel, uitgestelde zorg                                           kans 50%, impact € 5 mln .
Bij de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is sprake van een open-einde-regeling. Dit betekent dat aan burgers die ondersteuning nodig hebben, zorg moet worden verstrekt. Als gemeente hebben we een zorgplicht. De gemeente moet passende hulp verlenen aan Hagenaars die dit nodig hebben. Het betreft een openeinderegeling waar de gemeente financiële risico’s loopt t.a.v. de vraag naar ondersteuning en de prijzen die de gemeente aan zorgleveranciers op grond van wetgeving moet vergoeden.

De maatregelen kostenbeheersing uit het coalitieakkoord 2019-2022 zijn succesvol doorgevoerd. We zien ook dat de afgelopen jaren door Corona tijdelijk minder gebruik is gemaakt van Wmo voorzieningen, vooral minder dagbesteding. Dit heeft lagere Wmo-uitgaven tot gevolg. Inmiddels is Corona meer onder controle en is het de verwachting dat de Wmo-uitgaven weer omhoog zullen gaan.
De vergrijzing zorgt ook voor een steeds grotere vraag naar Wmo-voorzieningen. Dit terwijl de druk op voorzieningen al hoog is, gezien de oplopende wachttijden.

Met het Integraal Zorgakkoord (IZA) en het programma Wonen, Ondersteuning en Zorg voor Ouderen (WOZO) zijn afspraken met veldpartijen (waaronder de VNG) gemaakt om de zorg goed, toegankelijk en betaalbaar te houden. Het IZA richt zich op de beweging naar passende zorg (Juiste Zorg op de Juiste Plek), meer regionale samenwerking en meer focus op gezondheid in plaats van zorg (preventie). WOZO is erop gericht dat ouderenzorg ook in de toekomst blijft passen bij wat ouderen willen, met de norm: zelf als het kan, thuis als het kan en digitaal als het kan. Het risico is dat zowel IZA als WOZO in de toekomst gaat zorgen voor een groter beroep op de Wmo.

Andere onzekere factoren zijn het rijksbeleid rond de eigen bijdrage (het abonnementstarief), de AMvB reële prijzen, rechterlijke uitspraken over resultaatgericht indiceren, doordecentralisatie Beschermd wonen en hogere kosten doelgroepenvervoer (o.a. AV070).

Alles bij elkaar genomen wordt het risico op dit moment ingeschat op € 5 mln.

Bijstandsverlening                       kans 20%, impact € 7 mln.  
Dit risico is ongewijzigd. Jaarlijks ontvangt de gemeente Den Haag € 370 mln. buig-middelen voor het uitvoeren van de Participatiewet. De participatiewet is een open einde regeling. Het Rijk maakt in september van het betreffende jaar de definitieve bijdrage van het buig-budget bekend. Indien de ontvangen middelen een afwijking hebben van 2% met de afgegeven prognose van het jaar ervoor, betekent dit voor de gemeente een tekort van € 7 mln. Het risico voor de gemeente wordt beperkt door de zogenaamde Vangnetregeling. Dit houdt in dat als de gemeente een excessief, onverwijtbaar tekort heeft, de gemeente een beroep kan doen op een aanvullende rijksuitkering.
 
Fiscale Risico's                         kans 50%, impact € 4,5  mln.  
De gemeente heeft regelmatig discussies met de rijksbelastingdienst over diverse fiscale onderwerpen. Voorbeelden zijn de toepassing van de BTW voor verschillen gemeentelijke activiteiten en de vennootschapsbelasting. De gemeente beschikt over een team van fiscaal specialisten om de juiste toepassing van de regelgeving te waarborgen. Desalniettemin blijven er verschillen van inzicht bestaan waarin bezwaar- en beroepsprocedures van toepassing zijn. De uitkomsten van dergelijk trajecten zijn ongewis. 

Bezwaren op besluit Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur (MJB)      kans 50%, impact € 2,5 mln.  
Op 5 november 2020 stemde de gemeenteraad bij amendement in met het Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2021-2024. Er is een wijziging op het Meerjarenbeleidsplan aangenomen waardoor 8 grote instellingen minder subsidie krijgen dan eerder door het college voorgesteld. De 8 grote instellingen hebben bezwaren op het besluit Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur (MJB) 2021-2024 aangetekend. De meeste bezwaren zijn eind 2021 ongegrond verklaard. Begin 2022 is beroep aangetekend door 7 instellingen. Op 27 september 2022 vindt de rechtszaak plaats. Een uitspraak wordt enkele maanden daarna verwacht. Als de gemeente de beroepszaken verliest dan moeten we alsnog betalen